- صلح جو بودن؛
- پذیرش تعهدات منشور؛
- مایل و قادر بودن به اجرای تعهدات منشور.
الف- دولت بودن
همانطور که پیشتر اشاره شد، دولت بودن از نظر حقوق بین‌الملل، بر اساس معیار سنتی‌ای که کنوانسیون ۱۹۳۳ مونته ویدئو به ما می‌دهد، مستلزم احراز ۴ شرط اساسی است: این شروط عبارتند از: برخورداری از جمعیت دائمی، داشتن سرزمین معین، حکومت و دارا بودن ظرفیت برقراری روابط با سایر دولتها. البته برخی از حقوق دانان معیارهای دیگری را در کنار این ۴ شرط مطرح ساخته‌اند که از جمله می‌توان به معیار «حکمرانی مطلوب»[۳۲] اشاره کرد. تعریفی که اتحادیه اروپا برای حکمرانی مطلوب دارد این است که حکمرانی خوب، مدیریت شفاف و پاسخگو در یک دولت با هدف تضمین توسعه اقتصادی و اجتماعی عادلانه و پایدار است. در تعریفی دیگر حکمرانی خوب شامل احترام سیاستمداران و نهادها به حقوق بشر و اصول دموکراسی و حاکمیت قانون است. همچنین حکمرانی خوب به طور خاص به موضوع مدیریت منابع عمومی جهت ایجاد اقتصادی پایدار و شیوه‌های توزیع عادلانه مربوط می‌شود.[۳۳] اما این معیار یعنی حکمرانی مطلوب هنوز نتوانسته به عنوان شرطی اساسی جهت دولت بودن مطرح شود.
احراز وجود دولت با این هدف صورت می‌گیرد که یک شخص حقوقی مسئول و قابل اتکا در عرصه بین‌المللی ظهور کرده است و می‌تواند مقررات بین‌المللی را به طور دائم و با سلطه موثر به اجرا بگذارد.[۳۴] بر خلاف مقررات جامعه ملل در پذیرش اعضای جدید که دولتهای مستعمره و دولتهای خود مختار را به عضویت می‌پذیرفت، سازمان ملل متحد صرفا با تکیه بر «دولت بودن» اعضای خود بنیان نهاده شده است. با توجه به‌این معیار، در جریان پذیرش برخی از دولتهای متقاضی عضویت در سازمان ملل متحد، درخواست آنها به دلیل عدم برخورداری از شرایط دولت مستقل بودن رد شد. مانند درخواست کره به دلیل اشغال خارجی، اتریش به دلیل اشغال نظامی ناشی از جنگ دوم جهانی، سیلان به دلیل داشتن روابط خاص با حکومت استعمارگر پیشین، آنگولا به جهت فقدان استقلال.[۳۵]
ب- صلح جو بودن
صلح جو بودن یکی دیگر از پیش شرط‌های مناقشه آمیز در خصوص پذیرش اعضای جدید محسوب می‌شود. هدف تدوین کنندگان منشور این بود که «دولت صلح جو» به دولتی اطلاق شود که علیه «دولتهای محور» اعلام جنگ کرده باشد یا حداقل سابقه حکومت فاشیستی نداشته باشد. این موضوع در اعلامیه مسکو (۳۰ اکتبر ۱۹۴۳) نیز مورد اشاره قرار گرفت. همچنین در کنفرانس سانفرانسیسکو نیز به منظور جلوگیری از عضویت اسپانیا به‌این نکته اشاره شد که دولتهایی که با حمایت نظامی «دولتهای محور» ایجاد شده‌اند، حق عضویت در سازمان ملل متحد را ندارند. در کنفرانس پوتسدام در ۱۲ اوت ۱۹۴۵ نیز توافق گردید دولتهایی که در خلال جنگ جهانی اعلام بی طرفی کرده‌اند، کماکان می‌توانند به عضویت سازمان ملل متحد درآیند.[۳۶]
«در کنفرانس سانفرانسیسکو، اعضای شرکت کننده به‌این توافق رسیدند که خصلت «صلح جو بودن» یک دولت نباید بر اساس معیار سیاسی مانند دموکراتیک بودن و ماهیت نهادهای داخلی آن مورد قضاوت و ارزیابی قرار گیرد. با این حال و علی رغم توافق فوق، در جریان پذیرش برخی از دولتها، ضوابط سیاسی و مسئله غیر دموکراتیک بودن آنها مانند مخالفت دولتهای غربی با عضویت بلغارستان، مجارستان و رومانی مطرح گردید. در مواردی نیز معیار صلح جو بودن به عنوان ابزار قانونی موثر برای جلوگیری از عضویت برخی دولتها به هنگام اختلافات فی ما بین دو دولت مورد استفاده قرار گرفت، مانند جلوگیری از عضویت بنگلادش به دلیل عدم استرداد اسرای جنگی پاکستانی.
به طور کلی، در شرایط فعلی یک دولت صلح جو به دولتی اطلاق می‌شود که رفتار بین‌المللی آن مطابق قواعد حقوق بین‌الملل باشد و اقدامی برخلاف اصول و اهداف سازمان ملل متحد به عمل نیاورد.»[۳۷]
ج- پذیرش تعهدات منشور
پذیرش تعهدات منشور از سوی دولت متقاضی عضویت از طریق «اعلامیه پذیرش»[۳۸] صورت می‌گیرد. اعلامیه پذیرش نباید متضمن حق شرط‌هایی بر منشور ملل متحد باشد و تاکنون نیز اعلامیه‌های پذیرش دولتها با اعمال حق شرط صورت نگرفته است. با صدور اعلامیه پذیرش، دولت متقاضی عضویت، مشابه سایر اعضای سازمان متعهد می‌گردد که کلیه تعهدات منشور را با حسن نیت قبول و به اجرا بگذارد و بدین ترتیب با حقوق و تکالیف مساوی، مشابه سایر اعضا به عضویت سازمان ملل متحد در می‌آید.[۳۹]
د- قادر و مایل بودن به اجرای تعهدات منشور
ملاک و معیار توانایی و تمایل دولتها به انجام تعهدات بین‌المللی خود هر چند به عنوان آخرین معیار پذیرش اعضای جدید در بند ۱ ماده ۴ منشور آمده است، لیکن مهم ترین معیار تشخیص عضویت محسوب می‌گردد. شناسایی یک دولت به جهت سلطه موثر و واقعی آن بر قلمرو سرزمینی خود نشان از اقتدار حکومتی آن دولت می‌کند، لیکن نمی‌تواند گویای تمام شرایط واقعی عضویت باشد و چه بسا ممکن است چنین اقتداری در اثر کودتا یا بکارگیری غیرقانونی زور حاصل شده باشد. عبارت «قادر و مایل بودن به اجرای تعهدات» (شق آخر بند ۱ ماده ۴ منشور) بر این امر گواهی می‌دهد که دولتها باید در چهارچوب حقوق بین‌الملل به حیات خود ادامه دهند و تابع یک نظام حقوقی باشند. پذیرش دولتهای جدید که به واسطه شناسایی انفرادی یا دسته جمعی دولتهای موجود از طریق مجمع عمومی و شورای امنیت صورت می‌گیرد به منزله اعطای شخصیت حقوقی بین‌المللی به موجودیتی خواهد بود که در برخی موارد وضعیت یک دولت کامل به مفهوم واقعی کلمه را ندارد. در واقع پس از اعطای چنین شخصیت حقوقی ای دولت مذکور عناصر تشکیل دهنده دولت خود را در طی زمان تکمیل می‌کند. مانند مورد اندونزی (۴۹-۱۹۴۷). مورد دولت اخیر به روشنی نشان می‌دهد که چگونه یک دولت از شخصیت حقوقی محدود به برخورداری از یک شخصیت حقوقی کامل دست می‌یابد.[۴۰]
و بالاخره در ارتباط با این معیار چهارم باید گفت که در ابتدای تاسیس سازمان ملل متحد غرض از «قادر بودن» به اجرای تعهدات منشور برخورداری از حداقل توان نظامی برای مشارکت در اقدامات حفظ و برقراری صلح و امنیت بین‌المللی ملل متحد بوده است. با این حال، این مسئله در رویه سازمان مذکور با انعطاف بیشتری روبرو بوده است.
در ارتباط با «مایل بودن» به اجرای تعهدات منشور، مجمع عمومی سازمان ملل متحد ضوابطی را به قرار زیر اعلام کرده است (قطعنامه شماره ۵۰۶ الف، مجمع مورخ اول فوریه ۱۹۵۲): داشتن روابط دوستانه با سایر دولتها، اجرای تعهدات بین‌المللی، آمادگی دولت مذکور در حل اختلافات خود با سایر دولتها از طریق مسالمت آمیز. با این حال در مواردی مسئله مایل بودن برخی دولتها به اجرای تعهدات منشور مطرح شده است. مانند اعتراض چین به بنگلادش به جهت عدم اجرای مقررات منشور توسط دولت اخیر و عدم اجرای قطعنامه‌های مجمع عمومی در زمینه خروج نیروهای بنگلادش از پاکستان و عدم استرداد اسرای جنگی پاکستان.[۴۱]
۲- نظر مشورتی دیوان در خصوص پذیرش اعضای جدید
نکته دیگری که در زمینه ضابطه پذیرش اعضا باید در اینجا بدان بپردازیم، نظریه مشورتی‌ای است که دیوان بین‌المللی دادگستری در این خصوص ابراز داشته است. مجمع عمومی ملل متحد از دیوان خواست تا نظر مشورتی خود را در مورد سوالی در خصوص شرایط پذیرش عضویت یک دولت در سازمان ملل متحد (ماده ۴ منشور) ابراز دارد. متن سوال مجمع عمومی بدین شرح بود: «آیا یک عضو سازمان ملل متحد بر اساس ماده ۴ منشور ملل متحد حق دارد که به دنبال رای خود در شورای امنیت یا مجمع عمومی برای پذیرش یک دولت به عضویت سازمان ملل متحد، رضایت خود را مشروط به شرایطی نماید که در بند اول ماده ۴ منشور ذکر نشده است؟ به طور خاص آیا چنین عضوی ضمن شناسایی شرایط موجود در ماده ۴ می‌تواند رضایت خود برای پذیرش دولت جدید را مشروط به پذیرش دولتی دیگر بنماید؟»[۴۲]
پاسخ دیوان به‌این سوال منفی بود. از نظر دیوان این سوال، بیش از آنکه حقوقی باشد، سوالی سیاسی بود و رسیدگی و پاسخ به آن از صلاحیت دیوان خارج بود. اما دیوان وارد رسیدگی شد و به‌این نتیجه رسید که شرط گذاری برای عضویت یک دولت در سازمان ملل متحد خارج از شروط ماده ۴ منشور و امری سیاسی است. شرایط چهارگانه احصاء شده در ماده ۴ منشور نه تنها ضروری، بلکه کافی نیز هستند. احراز تمام این شرایط در صلاحیت سازمان ملل متحداست. قضاوت سازمان به معنای قضاوت دو نهاد مذکور در بند ۲ ماده ۴ یعنی مجمع عمومی و شورای امنیت ملل متحد است.
ماده ۶۰ آئین نامه داخلی شورای امنیت صلاحیت تشخیص اینکه دولتی صلح جو و قادر به اجرای تعهدات منشور هست یا نه را به خود شورای امنیت داده است. دیوان اشعار می‌دارد که هر چند احراز شرایط دیگری که مرتبط با شرایط مذکور در ماده ۴ منشور است قابل بررسی است، اما این بررسی باید از سوی شورای امنیت و مجمع عمومی صورت گیرد. در هر صورت اعمال شروط حقوقی مذکور در بند۱ ماده ۴ لازم و اعمال شروط سیاسی ممنوع است.
دیوان بین‌المللی دادگستری به‌این نتیجه رسید که بند ۲ ماده ۴ منشور متشکل از دو بخش است: بر اساس توصیه شورای امنیت و تصمیم مجمع عمومی. از آنجا که قبل از عبارت «توصیه» از کلمه «بر اساس»[۴۳] استفاده شده است، این گونه برداشت می‌شود که‌این شرط، شرط لازم پیش از تصمیم مجمع عمومی است. دیوان وظیفه خود را تفسیر منشور و شناسایی معنای متعارف و عادی عبارات اعلام نمود و از آنجا که تفسیر مذکور را معنای عادی عبارت دانست و آن را دارای ابهام تشخیص نداد، از پرداختن به سایر تفاسیر مربوط به‌این ماده خودداری کرد (ماده ۳۱ کنوانسیون وین در خصوص حقوق معاهدات). به همین دلیل دیوان از رجوع به مذاکرات مقدماتی خودداری نمود و بیان نمود که دادگاه زمانی به مذاکرات مقدماتی رجوع می‌کند که ابهامی در عبارات یک معاهده تشخیص دهد. از نظر دیوان، منشور هیچگونه سلسله مراتبی میان شورای امنیت و مجمع عمومی در نظر نگرفته است و رابطه‌این دو نهاد مبتنی بر همکاری است. در نهایت دیوان با ۱۲ رای در مقابل ۲ رای به‌این نتیجه رسید که مجمع عمومی نمی‌تواند تصمیم شورای امنیت را تحت تاثیر قرار دهد و مستقلا دولتی را به عضویت سازمان بپذیرد.[۴۴]
قاضی آلوارز[۴۵] در نظر مخالف خود بیان داشت که حق وتو به عنوان حقی در نظر گرفته شده است تا جلوی نقض یا تهدید صلح و امنیت بین‌المللی را بگیرد اما چنانچه از این حق برخلاف این موضوع استفاده شود، حق وتو علیه اهداف سازمان ملل متحد عمل کرده است. لذا از نظر آلوارز، مجمع عمومی حق دارد از شورای امنیت بخواهد تا دلایلش برای رد یک دولت را بیان کند. همچنین قاضی آزودو[۴۶] معتقد بود که میان «فقدان توصیه» و «عدم توصیه» تفاوت وجود دارد. از نظر وی سوال طرح شده ناظر بر «عدم توصیه» است. در هر صورت مجمع عمومی حق دارد در مورد تمام موضوعات مرتبط به سازمان ملل متحد نظارت داشته باشد و در صورت عدم توصیه شورای امنیت، مجمع عمومی می‌تواند گزارش را برای بررسی بیشتر به شورای امنیت بفرستد.[۴۷]
۳- روند تاریخی پذیرش اعضا در سازمان ملل متحد
پذیرش عضویت اعضای جدید در ملل متحد از آغازین سالهای پیدایش این سازمان، یکی از موضوعات بحث برانگیز بوده است. شرایط پذیرش عضویت دولتها در سازمان ملل متحد، در ماده ۴ منشور ملل متحد ذکر شده است. در این ماده ۴ شرط جهت پذیرش دولتها در سازمان ملل متحد گنجانده شده که شورای امنیت و مجمع عمومی باید ضمن بررسی شروط مذکور، تصمیم نهایی را در خصوص پذیرش عضو جدید اخذ نمایند.
پس از پایان جنگ دوم جهانی و تقسیم دولتهای جهان به دو بلوک قدرت شرق و غرب، سازمان ملل متحد به مرکز هماهنگ سازی اقدامات دولتهای عضو تبدیل شد. اما شکاف موجود بین این دو بلوک، موجب ناهمگونی و به نوعی تضاد نظرات دولتهای عضو دو قطب اصلی در این سازمان گردید. با آغاز دوران استعمار زدایی و کسب استقلال دولتهای مختلف از اواسط قرن بیستم، دولتهای جدیدی در عرصه نظام بین‌الملل ظهور کردند که هر کدام تفاوت‌های شکلی و ماهوی زیادی با یکدیگر داشتند.
پذیرش این دولتهای بعضا ذره‌ای که از نظر ژئوپولوتیک و موقعیت استراتژیک از اهمیت چندانی نیز برخوردار نبودند، به سبب یارگیری‌های صورت گرفته از سوی هر یک از دو قطب یاد شده، موجب بروز اختلاف در سازمان ملل متحد می‌شد. به همین دلیل معیار پذیرش اعضای جدید علیرغم اینکه شاید در ظاهر کاملا شفاف و خالی از ابهام به نظر برسد، با توجه به ملاحظات مربوط به موازنه قدرت در عرصه بین‌الملل در دهه نخست تاسیس این نهاد بین‌المللی کاملا مبهم و سلیقه‌ای اعمال می‌شد. با توجه به آنچه گفته شد، پذیرش اعضای جدید در سازمان ملل متحد را می‌توان از نقطه نظر تاریخی به چهار مقطع ذیل تقسیم کرد:[۴۸]
الف-ممانعت سیاسی از پذیرش اعضای جدید (۱۹۵۵- ۱۹۴۶)
پس از اتمام جنگ جهانی دوم، دولتهایی که در مقابل دول محور با یکدیگر متحد شده بودند، به رقبای سرسختی برای یکدیگر تبدیل شدند. انعکاس اختلافات این قدرت‌ها در سازمان ملل متحد در مورد پذیرش اعضای جدید متجلی گردید و بدین ترتیب مسئله جهانشمولی ملل متحد که بایستی بر اساس ضوابط قانونی منشور تحقق یابد، با رویکرد سیاسی و با در نظر گرفتن منافع قدرتهای بزرگ مواجه گشت.
منشأ اختلافات اولیه در مورد پذیرش اعضای جدید به پیشنهاد ایالات متحده به شورای امنیت مورخ ۲۸ اوت ۱۹۴۶ باز می‌گردد. دولت آمریکا طی پیشنهاد خود پذیرش هشت دولت متقاضی عضویت را به عنوان یک اقدام واحد توصیه می‌کند. اتحاد جماهیر شوروی ضمن مخالفت با پیشنهاد مذکور اعلام داشت که تقاضای عضویت هر یک از دولتهای متقاضی باید به طور جداگانه طرح و مورد بررسی قرار گیرد. این اختلاف در پی پیشنهاد مشابهی که از سوی دولت لهستان در ۲۵ سپتامبر صورت گرفت، تشدید شد. دولت لهستان در پیشنهاد خود، عضویت پنج دولت (آلمان، مغولستان، بلغارستان، مجارستان و رومانی) را به عنوان یک اقدام واحد به شورای امنیت توصیه کرد. ایالات متحده آمریکا و متحدانش با این پیشنهاد مخالفت کرده و دولتهای پیشنهادی اروپای شرقی را فاقد شرایط مندرج در بند ۱ ماده ۴ منشور دانستند. این مخالفت متقابل در خصوص پذیرش اعضای جدید چنان گسترش یافت که در فاصله سالهای ۵۵-۱۹۴۶ از ۳۱ تقاضای عضویت، تنها ۹ تقاضا [۴۹] که نهمین مورد آن تقاضای رژیم اسرائیل بود، پذیرفته شد.
روند عدم پذیرش اعضای جدید ادامه داشت تا اینکه یک توافق کلی بین دو بلوک غرب و شرق در ۱۹۵۵ حاصل شد و ۱۶ دولت (از جمله ۱۰ دولت اروپایی) به روش پذیرش جمعی[۵۰] به عضویت سازمان ملل متحد درآمدند. علی رغم مواضع سرسختانه هر دو قطب شرق و غرب مبنی بر بررسی جداگانه هر یک از تقاضاهای عضویت، نهایتا فرمول اتخاذ شده بر خلاف سیاست ادعایی و قاعده حاکم، پذیرش جمعی در نظر گرفته شد. با این حال، توافق سیاسی به شکل کامل در مورد کلیه دولتها صورت نگرفت، زیرا دو ویتنام (شمالی و جنوبی) و دو کره (شمالی و جنوبی) در خارج از این مصالحه سیاسی قرار گرفتند و دولتهای مذکور در آن مرحله به عضویت سازمان ملل متحد در نیامدند.
توافق فوق، عملا مغایر نص صریح نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه «شرایط پذیرش عضویت یک دولت در سازمان ملل متحد» و قطعنامه‌های مجمع عمومی مبنی بر بررسی جداگانه و انفرادی هر یک از تقاضاهای عضویت بود. لیکن، متعاقبا مجمع عمومی[۵۱] چنین توافقی را موافق روح ملل متحد دانست که تعبیر برخی از نویسندگان، چنین مصالحه‌ای گامی به جلو برای تحقق جهانشمولی سازمان ملل متحد محسوب می‌شد. به هر حال، طی نخستین دهه فعالیت سازمان ملل متحد (۱۹۵۵- ۱۹۴۶) تعداد اعضا از ۵۱ عضو در ۱۹۴۶ به ۷۶ عضو در ۱۹۵۵ افزایش یافت.[۵۲]
ب-ظهور اعضای جدید در پی استعمارزدایی
دومین مرحله افزایش اعضای سازمان ملل متحد در جریان استعمار زدایی صورت گرفت. به گونه‌ای که باعث رشد فزاینده اعضا از ۷۶ عضو در سال ۱۹۵۵ به ۱۲۷ عضو در سال ۱۹۷۰ گشت. استعمار زدایی[۵۳] که بر اساس اصل تعیین سرنوشت ملت‌ها توسط خودشان صورت می‌گرفت، تاثیر به سزایی در رویه و نحوه اجرای ماده ۴ منشور در خصوص پذیرش اعضای جدید داشت. به جز سه مورد استثنایی (بنگلادش، آنگولا و ویتنام) سایر دولتهایی که در پی استعمار زدایی استقلال یافته بودند، به سادگی و بدون استناد شورای امنیت و مجمع عمومی به ماده ۴ منشور به عضویت سازمان ملل متحد درآمدند. بدین ترتیب، پذیرش اعضای جدید به یک امر تشریفاتی تبدیل شد.
ج-دولتهای ذره‌ای (۱۹۹۰- ۱۹۷۰)
علی رغم عدم تمایل آمریکا و انگلیس به عضویت این دولتها، اکثریت قاطع دولتها موافق عضویت این دولتها در سازمان ملل متحد بودند.[۵۴] در این راستا، در فاصله سالهای ۱۹۸۴- ۱۹۷۰، ۳۲ عضو جدید پذیرفته شدند که ۸ عضو آن فقط دارای جمعیتی بیش از یک میلیون نفر بوده است و مابقی جمعیتی کمتر از این رقم داشتند. لازم به ذکر است که از سال ۱۹۸۴ تا ۱۹۹۰ هیچ دولتی به عضویت سازمان ملل متحد در نیامدند.
د- ظهور اعضای جدید پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و تجزیه یوگسلاوی
اندکی پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، دو دولت نامیبیا و لیختن اشتاین به عضویت سازمان ملل متحد در آمدند و با پذیرش نامیبیا در ملل متحد در واقع وضعیت «عضویت ناظر» سازمان «سواپو»[۵۵] تغییر یافته و نامیبیا جایگزین آن سازمان شد. با توجه به‌این که در همان سال (۱۹۹۰) دو مجموعه از دولتها با یکدیگر متحد شدند (اتحاد دو آلمان و دو یمن) تعداد اعضای سازمان تغییر نیافت. افزایش اعضا در ۱۹۹۱ با پذیرش سه جمهوری بالتیک (لیتوانی، استونی، لتونی) صورت گرفت. علیرغم محدود شدن حاکمیت این دو دولت به موجب موافقتنامه مذکور و از دست دادن یکی از شرایط مندرج در ماده ۴ منشور، با این حال هیچ یک از اعضای شورای امنیت اعم از دائم و غیر دائم و متعاقب آن اعضای مجمع عمومی مانعی برای عضویت آن دولتها به وجود نیاوردند. در ادامه روند پذیرش، دو جمهوری استقلال یافته از اتحاد جماهیر شوروی یعنی بلاروس و اوکراین در ۱۹ سپتامبر ۱۹۹۱ بدون تشریفات و آیین پذیرش اعضا به عضویت سازمان ملل متحد درآمدند. وضعیت حقوقی آنها به عنوان اعضای موسس سازمان ملل متحد تلقی گردید و پذیرش جدید لزومی نداشت.[۵۶]
با وقوع تحولات سیاسی پی در پی و رخدادهای مهم بین‌المللی به ویژه پایان جنگ سرد چنین انتظار می‌رفت که ملل متحد با فرصتی بیشتر و شیوه‌ای واقع بینانه تر و عمیق تر با موضوع عضویت دول جدید برخورد کند و شرایط و معیارهای پذیرفته شده حقوقی و عینی را در مورد دولتهای متقاضی با دقت بیشتری اعمال کند و روش‌های قدیمی خود را به دست فراموشی بسپارد. اما با پذیرش تقاضای عضویت دولتهای کرواسی و بوسنی هرزگوین، در حالی که تحت تسلط نیروهای نظامی غیر دولتی قرار داشته و نشانی از استقلال و دولت بودن در آنها دیده نمی‌شد، خلاف آن را نشان داد و ثابت کرد که روند عضویت یک دولت جدید در سازمان ملل متحد و شناسایی جمعی آن، همچنان مانند گذشته، پیش از آنکه تابعی از متغیر‌های حقوقی باشد[۵۷] تابع گرایش‌ها و تمایلات سیاسی اعضا به ویژه دولتهای قدرتمند است.
در فاصله سالهای ۹۱ تا ۹۳، یعنی در کمتر از ۲ سال، ۱۹ دولت که عمدتا از جمهوری‌های تازه استقلال یافته شوروی سابق بودند و عضویتشان در سازمان ملل متحد بر خلاف دوران جنگ سرد، برای غرب حساسیت برانگیز نبود، به عضویت سازمان ملل متحد درآمدند و تعداد اعضای سازمان ملل متحد تا ژانویه ۱۹۹۴ به ۱۸۴ عضو رسید و سایر دولتهای معدودی که در خارج از سازمان ملل متحد قرار داشتند، (به جز واتیکان) متعاقبا به عضویت این سازمان درآمدند.
نائورو، کیریباتی و تونگا در ۱۹۹۹، توالو و تیمور شرقی در ۲۰۰۲ و سودان جنوبی در ۲۰۱۱ به عضویت سازمان ملل متحد درآمدند. تنها دولت غیر عضو واتیکان است. بدین ترتیب، تعداد اعضا از ۱۶۳ در سپتامبر ۱۹۹۱ به ۱۹۳ عضو در ژوئیه ۲۰۱۱ افزایش یافت.
فصل دوم:
دولت شدن فلسطین
در این فصل، ابتدا به سابق تاریخی وجود دولت فلسطین و ایجاد آن بعد از جنگ جهانی اول خواهیم پرداخت و سپس با اشاره به ارتقای وضعیت فلسطین در ملل متحد، مزایای برخورداری از وضعیت دولت بودن را مورد مطالعه قرار خواهیم داد. همچنین به ابعاد مختلف تصویب قطعنامه ۱۹/۶۷ در مجمع عمومی ملل متحد خواهیم پرداخت و تاثیر تایید دولت بودن فلسطین توسط مجمع عمومی بر عضویت آن در ملل متحد، نحوه برخورد با فلسطین در سازمان و پایان دادن به اشغالگری اسرائیل را مورد ارزیابی قرار خواهیم داد. در بخش پایانی نیز اشاره‌ای اجمالی به شناسایی فلسطین از سوی دیگر دولتها خواهیم نمود.
بند اول- سابقه تاریخی
استدلال‌های متعددی در دفاع یا رد دولت بودن فلسطین بر اساس ملاحظات تاریخی مطرح شده‌اند. از جمله‌اینکه استدلال شده است که دولت فلسطین پس از ازمحلال امپراطوری عثمانی یک ملت مستقل شده است. در دوران قیمومت انگلیس، فلسطین بر اساس ماده ۲۲ عهدنامه ورسای تحت نظام نمایندگی گروه Aاداره می‌شد که شامل ملل مستقل بود. در ماده ۲۲ معاهده ۱۹۱۹ ورسای آمده است: «جوامع مشخصی که قبلا متعلق به امپراطوری عثمانی بوده‌اند، به درجه‌ای از توسعه رسیده‌اند که موجودیت آنها به عنوان ملت‌های مستقل می‌تواند به صورت موقت شناخته شود، به شرطی که مشاوره‌ها و کمک‌هایی در زمینه اداره (این سرزمین‌ها) از سوی دولت قیم به آنها داده شود تا آنها قادر شوند خود را اداره کنند. خواسته‌های این جوامع باید مورد ملاحظه اصلی در زمینه انتخاب دولت قیم قرار گیرد.» در این زمان همچنین برای اولین بار به فلسطینی‌ها تابعیت فلسطینی و گذرنامه داده شد. حق حاکمیت فلسطینی‌ها در قطعنامه ۱۹۴۷ مجمع عمومی سازمان ملل متحد مورد تایید قرار گرفت و تقسیم سرزمین تاریخی فلسطین به دو دولت انجام شد. بنابراین، اعلامیه استقلال فلسطین در سال ۱۹۸۸ از سوی دولتی صادر شد که قبلا در سال ۱۹۴۸ تشکیل شده بود.[۵۸]
بند دوم- ایجاد دولت فلسطین بعد از جنگ جهانی اول
فلسطین از دهه ۱۹۲۰ به عنوان یک دولت پذیرفته شده است. در ۱۹۸۸، سازمان آزادی بخش فلسطین، اعلامیه‌ای را در مورد تاکید مجدد بر دولت بودن فلسطین صادر کرد و در آن اعلامیه سابقه دولت شدن فلسطین را به دهه ۱۹۲۰ ارجاع داد. در ۱۹۲۴، پیمان صلح لوزان به اجرا گذاشته شد و جنگ جهانی اول به صورت رسمی بین ترکیه و متفقین پایان یافت. بر اساس پیمان صلح لوزان، سرزمین‌های متعلق به امپراطوری عثمانی تکه تکه شدند. بر این اساس، سه دولت عراق، سوریه و فلسطین، از دل این سرزمین‌ها بیرون آمدند.[۵۹] در جای جای پیمان صلح لوزان، از این سرزمین‌ها با عنوان دولتها یاد شده است. همچنین چند سال بعد زمانی که دعوایی در خصوص مفهوم ماده ۹ پروتکل دوازدهم این پیمان مطرح شد، دیوان دائمی بین‌المللی دادگستری در پاسخ، از فلسطین به عنوان «دولت جانشین» ترکیه در سرزمین فلسطین یاد کرد.[۶۰]
از طریق ساز و کار ایجاد شده توسط جامعه ملل، بریتانیا، مانند شیوه‌ای که در آن دولتهای بیرونی در گذشته امور دول تحت الحمایه را اداره می‌کردند، اداره فلسطین را بر عهده گرفت و روابط خارجی آن را هدایت نمود. بریتانیا، در این مدت ادعایی در مورد حاکمیت بر فلسطین نداشت. شهروندی فلسطین از بریتانیا جدا بود. یک شهروند فلسطین که ممکن بود وارد سرزمین بریتانیا شود، به عنوان یک خارجی تلقی می‌شد. دولت بودن فلسطین توسط جامعه بین‌المللی نیز در آن زمان مورد پذیرش قرار گرفته بود. در سال ۱۹۳۲، دولت ایالات متحده آمریکا در جریان گفتگو با بریتانیا در مورد تعرفه‌های گمرکی، دولت بودن فلسطین را مورد تصدیق قرار داد. بر اساس قانون تعرفه واردات ۱۹۳۲، بریتانیا تعرفه‌های جدیدی را برای کالاهای وارداتی از دولتهای دیگر وضع کرده بود و به دولتهای مستعمره بریتانیا نیز یک امتیاز ویژه داده شده بود. این قانون به دولت بریتانیا اختیار داده بود تا در مورد اعطای این امتیاز به هر سرزمینی که در مورد آن نظام نمایندگی جامعه ملل توسط دولت بریتانیا اعمال می‌شود، خود تصمیم گیری کند. پارلمان بریتانیا از طرفی نمی‌خواست سرزمین‌های تحت نمایندگی خود را از این امتیاز محروم سازد. اما در عین حال، دولت بریتانیا نگران بود که اگر این امتیاز را به فلسطین نیز بدهد، دولتهایی که انگلیس در معاهدات منعقده با آنها قید ملل کامله الوداد دارد، با این فرض که فلسطین یک دولت است، ادعا کنند که کالای وارد شده از سرزمین آنها نیز باید از این امتیاز برخوردار باشد. آمریکا یکی از دولتهایی بود که در معاهدات تجاری اش با انگلیس قید دول کامله الوداد[۶۱] درج شده بود و بر اساس آن باید کمترین تعرفه‌ای را که دولت انگلیس برای واردات کالا از هر دولت دیگری اعمال می‌کرد را در مورد کالاهای آمریکایی نیز اعمال می‌نمود. بریتانیا به صورت محرمانه با دولت آمریکا وارد مذاکره شد، تا مشخص شود که‌ایا آمریکا با استناد به امتیاز داده شده به فلسطین، به شرط ملل کامله الواداد متوصل خواهد شد یا خیر. هنری استیمسون[۶۲]، وزیر امور خارجه وقت آمریکا در پاسخ به دولت بریتانیا در این زمینه اظهار داشت که: «دولت ایالات متحده آمریکا… معتقد است که فلسطین یک دولت خارجی است.» بنابراین «هرگونه امتیاز در زمینه تعرفه (واردات کالا) که به فلسطین اعطا شود، باید به‌ایالات متحده نیز تعلق گیرد.»[۶۳] بنابراین آمریکا فلسطین را به عنوان یک دولت تلقی می‌کند.[۶۴]
این بیان وزیر امور خارجه وقت آمریکا در سال ۱۹۵۳ مورد استناد یک دادگاه آمریکایی نیز قرار گرفت. مردی به نام کلتر[۶۵] در سال ۱۹۱۱، یعنی زمانی که فلسطین تحت کنترل ترک‌های عثمانی قرار داشت، در فلسطین متولد شده بود. به عنوان یک پسر، کلتر به همراه مادرش به‌ایالات متحده آمریکا مهاجرت کرده بود و در سال ۱۹۲۸ مادر به تابعیت آمریکا درآمده بود و از این طریق، تابعیت آمریکا هم به وی و هم به پسرش در سن ۱۷ سالگی اعطا شده بود. چند سال بعد، کلتر به فلسطین بازگشت و در سال ۱۹۳۵ به تابعیت آنجا پذیرفته شد. اما پس از آن وی مجددا به آمریکا بازگشت و خواهان برخورداری از حقوقی شد که به اتباع ایالات متحده آمریکا تعلق می‌گیرد.[۶۶]
کلتر ادعا کرد که وی هنوز تبعه آمریکاست. وی استدلال نمود که فلسطین یک دولت نیست و بنابراین اعطای تابعیت فلسطینی به وی در سال ۱۹۳۵ بی اعتبار است. اما دادگاه آمریکایی این ادعای کلتر را رد کرد. دادگاه اعلام کرد که تابعیت فلسطینی کلتر معتبر است، بنابراین وی دیگر تبعه آمریکا محسوب نمی‌شود. در حکم دادگاه آمده بود: «تابعیت یک دولت خارجی…به منزله ترک تابعیت (آمریکا) است. این ادعای خوانده مبنی بر اینکه فلسطین، که تحت نظام نمایندگی جامعه ملل قرار دارد، یک دولت خارجی نیست، کاملا فاقد مناط اعتبار است.» دادگاه با اشاره به اظهارات وزیر امور خارجه آمریکا در زمینه استفاده از شرط ملل کامله الوداد در مورد وضع تعرفه‌های گمرکی دولت انگلیس، خاطرنشان کرد که‌ایالات متحده آمریکا در سال ۱۹۳۲ این موضع را اتخاذ کرده است که فلسطین یک دولت است.[۶۷]
از این طریق است که می‌توان نتیجه گرفت که‌ایا یک موجودیت بین‌المللی یک دولت است یا خیر. پذیرش از سوی دولتهای مختلف در جامعه بین‌المللی عاملی مهم در دولت شدن محسوب می‌شود. این پذیرش ممکن است از طریق شناسایی دیپلماتیک صورت بگیرد. همچنین شناسایی ممکن است از طریق پذیرش آن دسته از اعمال آن موجودیت صورت گیرد که‌این اعمال مختص دولتها هستند. یک روش دیگر پذیرش، از طریق پذیرش عضویت آن موجودیت در معاهداتی صورت می‌گیرد که تنها دولتها می‌توانند به عضویت آنها درآیند.[۶۸]
بند سوم- ارتقای وضعیت فلسطین به دولت ناظر غیر عضو
پس از رد درخواست عضویت فلسطین در سازمان ملل متحد در سال ۲۰۱۱، به فاصله یک سال محمود عباس، رئیس تشکیلات خود گردان فلسطین در ۲۹ نوامبر ۲۰۱۲ و همزمان با شصت و پنجمین سالگرد تصویب قطعنامه ۱۸۱، معروف به قطعنامه تقسیم، با حضور در مقر سازمان ملل متحد این بار درخواست ارتقای وضعیت فلسطین در سازمان ملل به «دولت ناظر غیر عضو» را مطرح کرد.
عباس در مجمع عمومی سازمان ملل متحد خطاب به نمایندگان دولتهای عضو گفت: «باید اینجا بار دیگر هشدارمان را تکرار کنیم؛ فرصت درحال از دست رفتن است و مهلت به سرعت به سرمی آید. کاسه صبر پرتر می‌شود و امیدها کمرنگ. آدم‌های بی گناهی که جانشان را در بمباران‌های اسرائیل از دست داده‌اند – بیش از ۱۶۸ شهید در غزه که بیشترشان کودکان و زنان و ۱۲ عضو یک خانواده، خانواده دعلو بودند – یادآور دردناک این موضوع برای جهان است که‌این اشغال نژادی و استعماری یک راه حل مبتنی بر پیدایش دو دولت و چشم انداز تحقق صلح را به گزینه‌ای خیلی دشوار، اگر نه غیرممکن، بدل می‌سازد. اکنون وقت عمل و حرکت است. برای همین است که به‌اینجا آمده‌ایم.»[۶۹]
عباس همچنین تاکید کرد که از نظر او موافقت با درخواست فلسطینی‌ها آخرین شانس برای نجات طرح دو دولت مستقل یهودی نشین و عرب نشین است. پس ازسخنان محمود عباس، ۱۹۳ عضو مجمع عمومی سازمان ملل با ۱۳۸ رای مثبت در قبال ۹ رای منفی و ۴۱ رای ممتنع به قطعنامه ۱۹/۶۷ در مورد ارتقا، وضعیت فلسطین رای مثبت دادند. ۹ دولت از جمله کانادا، امریکا و اسرائیل به‌این قطعنامه رای مخالف دادند. به‌این ترتیب، برای اولین بار رتبه فلسطین در سازمان ملل متحد با جایگاه سریر مقدس برابر شد. اما این ترفیع به ظاهر کوچک می‌توانست برای اسرائیل پیامدهای جدی داشته در پی داشته باشد. قطعنامه ۱۹/۶۷ ، هیئت ناظر فلسطین در ملل متحد را هیئت ناظر یک دولت نامید. در مهمترین بند قطعنامه ۱۹/۶۷، آمده است که مجمع عمومی «تصمیم می‌گیرد با وضعیت دولت ناظر غیرعضو فلسطین در ملل متحد موافقت کند.»
دولتهایی چون آمریکا، کانادا و دیگر مخالفان ارتقای وضعیت فلسطین معتقد بودند که ارتقای وضعیت فلسطین در سازمان ملل متحد نباید به روند مذاکرات صلح و توافقات میان اسرائیل و فلسطین در چهارچوب موافقتنامه ۱۹۹۳ اسلو آسیب بزند.
در مقابل طرف فلسطینی نیز با استناد به موافقتنامه اسلو معتقد بود که بخش‌های مهمی از کرانه باختری رود اردن طی دو دهه گذشته و از طریق حملات نظامی یا عملیات ساخت و ساز توسط رژیم اسرائیل به صورت نظام یافته‌ای از غزه جدا شده‌اند. وضعیت دولت ناظر، اجازه پیوستن به دیگر نهادهای وابسته به سازمان ملل متحد و همچنین دیوان بین المللی کیفری را به فلسطینی‌ها می‌دهد و راه را برای طرح شکایت علیه جنایات رژیم اسرائیل هموارتر می‌کند.
